?今年以来，中央组织部、中央依法治国办、司法部、财政部及北京市司法行政部门相继举办了规范涉企行政检查、提升行政执法能力、加强行政规范性文件管理、培育财政法治人才、推进法治政府建设等多个专题培训班，北京市财政局认真组织政府采购、注册会计师及资产评估机构等行业监管执法人员及法治服务监督人员，以线下、线上方式参加学习培训，并在研讨交流环节聚焦热点、难点问题展开深入研究讨论，以充分集思广益有力促进了政府采购监管及其法治保障等领域的良法善治。
北京市财政局二级巡视员兼法制处处长陈以勇在财政部及北京市多场次的研讨交流中提出，近几年政府采购等领域制发行政规范性文件越来越呈现节奏快、频次高、体量大、与加快建设全国统一大市场联系紧密、对行政相对人权利义务影响深刻的特点，在以“法律体系+红头文件”管采购、促规范的过程中，必须更加重视研究解决政府采购等领域行政规范性文件管理如何实现规范化、法治化和高质量的问题。
一是着力研究解决政府采购等领域行政规范性文件如何实现“精准定位”的问题。从近几年政府采购等领域制发大量行政规范性文件的实际情况来看，此类文件正在由传统的主要体现和实现规范行政权力运行、为行政相对人提供权利救济的功能，越来越多地加快演变为落实积极财政政策促发展的重要工具和价值取向。因此，推进行政规范性文件制发和管理规范化，必须加快提升到服务新质生产力和高质量发展、推进国家治理体系和治理能力现代化、在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家这个新高度和新维度。从北京市的情况看，目前涉及行政规范性文件管理具有最高位阶和最高效力的仅有一件政府规章——《北京市行政规范性文件备案规定》，与其以局部发力、缝缝补补的方式修改这个规定，不如“向前一步”，珍惜和利用好极具稀缺性的地方立法资源，抓紧研究制定与建设法治中国首善之区更相适应、与打造国际一流法治化营商环境更相匹配的《北京市行政规范性文件管理办法》，并且通过这个立法，推动解决行政规范性文件与有关部门主抓力推的政策性文件相互混淆、让行政机关无所适从的问题。另外，政府采购等领域行政处罚裁量权基准过去属于内部决策参考性文件，以全国“一刀切”方式纳入行政规范性文件范畴并向社会公开后，事实上使其成了对违法行为主体实施行政处罚的准绳、依据和行政允诺，这既与我国现行行政处罚法关于行政处罚只能由法律、法规、规章规定并依照该法规定的程序实施的法定要求不符，而且因各地涉裁量基准的理解不一、把握不一、口径不一、尺度不一，极易形成与加快建设全国统一大市场要求相悖的“监管洼地”“执法洼地”。
二是着力研究解决政府采购等领域行政规范性文件如何实现“定分止争”的问题。北京市财政局法制机构在推进政府采购等领域行政规范性文件规范化管理的过程中发现，我国现行宪法赋予了国务院“规定行政措施”“制定行政法规”等职权，但宪法中没有出现关于行政规范性文件的明确表述和概念，这就要求立法机关和主管部门积极运用宪法解释程序机制和合宪性审查工作机制，围绕行政规范性文件制发与管理等加大法理阐释力度，解决好行政规范性文件是否依宪合宪这个至关重要的逻辑起点问题。《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）明确提出了行政规范性文件的概念及其具体内涵，距今已有7年，但北京市财政局二级巡视员兼法制处处长陈以勇反映其在参加国内多个法治建设高端论坛时，仍然亲闻亲见诸多国内顶流法学专家将行政规范性文件误称为“行政性规范文件”“规范性行政文件”“行政化规范文件”“规范化行政文件”等混乱表述，这说明行政规范性文件这样的名称还存在不接地气、令人费解、难以深入人心的问题。此外，现行行政规范性文件把是否涉及公民、法人和其他组织权利义务作为最重要的衡量判断标准，但从政府采购等领域的监管工作实践来看，对相关主体权利义务的影响存在“甲方说没影响，乙方说有影响”“直接看没影响，间接看有影响”“整体看没影响，局部看有影响”“宏观看没影响，微观看有影响”“当下看没影响，长远看有影响”等争执不休、僵持不下的问题，这样的标准必须深入微观、深入细节才能定分止争落到位。
三是着力研究解决政府采购等领域行政规范性文件如何实现“轻装上阵”的问题。从目前政府采购等领域以地方政府或地方政府办公厅名义以及向地方政府报批以本部门、多部门名义制发行政规范性文件的流程来看，设置了由起草部门向社会公开征求意见、由相关领域专家进行专业性或技术性论证、由起草部门领导班子集体审议、由司法行政部门负责合法性审核、由发展改革部门负责宏观政策取向一致性评估、由市场监督管理部门负责公平竞争审查、由政法部门负责社会稳定风险评估、由妇联组织负责性别平等评估、由保密行政部门负责保密审查、由政务服务部门负责政府信息公开审查、由网络信息管理部门负责舆情风险评估、由党委办公机构负责为基层减负评估、由司法行政部门负责备案及后评估等持续叠加的“规定动作”，导致行政机关在依法履行公共事务管理等职能过程中制发行政规范性文件，变成了“在刀尖上跳舞”甚至是“戴着镣铐在刀尖上跳舞”，由此形成了“发文难”“发文繁”“发文慢”“发文苦”“发文累”“发文愁”等一系列饱受各方诟病的问题，从而直接影响了行政运行效率、增加了行政运行成本，也极易使“公文旅行”“公文转圈”成为影响积极财政政策向稳就业、稳企业、稳市场、稳预期和促进国内国际双循环聚焦发力的羁绊，迫切需要对行政规范性文件制发流程进行全面梳理、整合、精简和规范，把以文辅政这个利器从繁文缛节中解放出来。
四是着力研究解决政府采购等领域行政规范性文件如何实现“突出重围”的问题。法治具有固根本、稳预期、利长远的保障作用，从国家层面对行政规范性文件制发、管理、监督等工作进行立法和规范，既是大势所趋，更是迫在眉睫。但是先期已经完成立法程序并颁布施行的《党政机关公文处理工作条例》《重大行政决策程序暂行条例》《公平竞争审查条例》等关联性条例，对行政规范性文件立法形成了“合围”之势，在很大程度上挤压了行政规范性文件的立法空间。从政府采购等领域监管工作实践及迫切需求来看，行政规范性文件立法可以抓住两个突破口：一方面，通过立法对行政规范性文件进行科学权威定义并正名，改变深受西方立法理念及学说影响的“有罪推定”思维及驱动，充分肯定行政规范性文件对于促进中国特色大国治理、对于推动经济社会发展的正面意义和积极作用，纠正将行政规范性文件妖魔化、污名化，以及由不自信、怕担责心理引发的在发文程序上层层加码、五花大绑等突出问题；另一方面，深入研究把握立法资源具有稀缺性、排他性的特点，针对行政规范性文件立法极易与其他关联性条例相互交叉、雷同或者是彼此冲突、掣肘等问题，将着力点和突破口由程序性规定转变到实体性规定，可以重点聚焦各方普遍关注的如何衡量判断是否影响公民、法人和其他组织权利义务这个热点、难点问题，以“正面清单+负面清单”的形式确立审查判断标准及工作机制，从而推动行政规范性文件立法工作走进“山重水复疑无路，柳暗花明又一村”的新天地。?